（二）以“三农”战略为代表的“民生新政”对2008年危机“软着陆”的作用

（二）以“三农”战略为代表的“民生新政”对2008年危机“软着陆”的作用 1.“三农新政”出台的背景及内容

20世纪90年代末期因宏观经济波动产生了第三次乡村治理危机，根据我们近年来所进行的理论归纳，乡村治理危机主要归因于制度变迁中强势主体为最大化获取制度收益而逐层向外进行的代价转嫁，这个分析对于中国“三农新政”的出台背景具有较好的解释力。

众所周知，在现代社会中，农业要面对市场风险和自然风险这双重风险，因此农业比之其他现代产业天然具有弱质性。更本质地看，在从传统社会向所谓现代社会变迁的过程中，“三农”要面对的不仅是市场风险和自然风险，还要面对因强势利益集团主导政策供给而导致的政治经济学意义上的制度风险——承载制度变迁的代价。

因此，无论在经济危机时期还是城市和现代经济部门快速发展的阶段，在经济基础方面“三农”领域的资金、土地等稀缺资源都在大幅度地加速流出，即使在乡村的资金要素也愈发难以和农村中候鸟式迁移的劳动力要素相结合，客观上不仅导致了农村经济、社会、文化的日益衰败，还使得1997年以来的第三轮农村治理危机总体上不仅没有随着宏观经济的复苏和高涨而自发缓解，反而有加重态势——尽管随着2004年全国启动农业税费减免而发生了结构性变化。

在2003年中国进入经济高涨期后，农村劳动力又大量流入城市，农业就业人数从2003年的36546万人逐年减少到2008年的30654万人，共减少隐性失业人员5892万人，减少幅度达16.12%。而随着“大进大出、两头在外”的外向型经济的形成，在“微笑曲线”规律作用下这些进城劳动的人员收入普遍被压低。据劳动保障部对我国与20个不同类型国家制造业工资成本的对比研究，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35%—50%左右，其他类型国家一般在20%—35%左右，而我国的这个比例仅为9.3%。另据有关研究，各国最低工资占社会平均工资的比例一般为40%—60%，而我国目前各地的这个比重明显偏低，珠三角地区一般只有30%左右。而这些优质劳动力在城市遭受了“多阶剥夺”后，养老及社会保障等仍需要农村来承担。这还使得农村的发展缺乏劳动力，更加重了农村的负担。

在1998年之前发生过的6次以内生性因素为主的周期性危机中，农村从来是城市危机代价转移的主要领域。而在1998—2009年两次以外生性因素为主的危机发生之际，中国已经进入产业过剩阶段，政府在“告别短缺”之后的应对之策与前6次明显不同。主要表现在加强对城乡、东西、贫富等三大差别的统筹兼顾和宏观协调。不过，一方面20世纪90年代城市经济领域“政府退出”的制度代价不可能在短期内消除；另一方面，各地由于差异性很大，也难以接受中央政府统筹协调。于是，最能够体现中央政府“以人为本的科学发展观”和所谓“民生新政”的领域，就是已经被各种地方利益集团视为鸡肋的“三农”。

就在1999年正式提出“以人为本”作为发展前提之前的1998年，中共借纪念开展农村家庭承包制20周年之机，在十五届三中全会上通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。这使得1998年除了中国军民大抗洪著称于世之外，还以“第二轮家庭承包”确立基本经济制度、农民再次得到按照村内人口平均分地的机会而载入史册。

在这种背景下，中共中央十六大在提出“全面建设小康社会”大目标时，胡锦涛总书记在政治报告中明确指出“全面建设小康社会”的“重点和难点都在农村”。随即他又指出，今后的“三农”政策要重在给实惠。而后在2003年1月中央召开的农村工作会议上，胡锦涛总书记针对有关部门滞后于中央战略调整的情况，又振聋发眺地提出“三农问题是全党工作的重中之重”！此后5年间，中央政府每年两次借中央全会和人大政协两会之机重申“三农问题重中之重”。其间，胡锦涛总书记还作出了“两个阶段和两个反哺”的重要论断。2004年中共十六届四中全会上，胡锦涛总书记从全局和战略的高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新形势下形成工业反哺农业、城市支持农村的机制定下了基调。为调动农民种粮的积极性，中国开始从过去主要用于流通环节的补贴拿出一部分直接补贴给种粮农民。补贴以粮食生产区为重点，对从事粮食生产的农民按照种粮面积直接补贴。

2007年10月的中共十七大上，“三农问题重中之重”的提法被作为中共的指导思想，前所未有地在中共代表大会政治报告中再次强调。

就在“三农问题重中之重”不断得到强调时，2005年9月中央政治局在关于国家“十一五”规划的指导意见讨论中，提出了国家“十一五”规划必须全面贯彻科学发展观的指导意见和“建设社会主义新农村”的政策思想；随后，中共中央在10月召开了十六届五中全会正式把建设社会主义新农村作为八项战略任务之首。

2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续2000多年的农业税正式走入历史。

2006年中央一号文件中提出了“建设社会主义新农村”的具体政策要求，辅之以财政转移支付、工业反哺农业的具体措施。（表4—1）

表4—1 2003年以来国家惠农政策出台情况

年份 新出台的惠农政策

2003	支持三农、进行农村税费改革、筹建新型农村合作医疗体系
2004	提出用5年时间取消农业税、推出农村“三项补贴”
2005	部分省市区“自费”取消农业税
2006	全面取消农业税，推出农业综合补贴、免除西部地区农村义务教育学杂费；允许农民互助金融、小额信贷和村镇银行等三种小型农村金融试点
2007	全国农村义务教育免费，全面推进新农合，全面推进农村低保；修订新的义务教育法，颁布实施农民专业合作社法
2008	加大农业综合补贴，提高新农合参保率，全部免除学杂费，预算安排“三农”投入5625亿元、比上年增加1307亿元、采取十项重要措施，支持农业和粮食生产
2009	实行新型农村社会养老保险，大力发展农村的中等职业教育并逐步实行免费，增加预算对“三农”投入，免除农业大县为上级投资配套责任，扩大农业金融和保险试点，对农民购买家电予以补贴

2.农村“资本池”和“劳动力池”调节功能的修复

中央政府开始实施“三农”新政的同时，密集出台了一系列惠农支农政策，一方面使得到了“休养生息”的农村作为“劳动力池”的调节功能有所修复；另一方面，使县域经济作为城市之外的“第二资本池”功能得以加强。这对于纠正国民经济增长中长期存在的“三大过剩”和“三驾马车”失衡的结构性矛盾、提高中国经济和发展的可持续性，无疑具有积极的作用。

具体传导机制是：其一，史无前例的大量支农投入，客观上使“三农”领域吸纳了国民经济中的部分过剩资本和产能，按当年价计算，2003—2008年间支农投入超过14731亿。另据测算，2003—2009年国家财政用于三农的资金累计达30967.52亿元；平均每个农户家庭约1.5万元、年均约2500元。这不仅使农村资本池的资本存量大大增加，基本建设投资也提供了大量在地化非农就业，使得受到极大破坏的劳动力池的调节功能得到改善。

其二，大量的惠农投入也一定程度上带动了农村消费需求的增加。政策界普遍认同新农村建设对扩大内需的作用，认为农村是拉动内需、促进经济增长的巨大动力。根据马晓河等人的研究，2000—2004年间农民的边际消费倾向为75.3%，而同期市民为69.5%，对于农村消费来说，用“给点阳光就灿烂”来形容最恰当不过。2000—2003年，我国县及县以下农村市场消费品零售总额每年增加量只有1000亿元左右，而在2004年增加量就翻番达到2312亿元，2005年前7个月同比又增加了1480多亿元。有学者估计，新农村建设的推动将会使“十一五”期间农村每年平均增加4000多亿元的社会消费品零售额，对国内生产总值的新增贡献将达2个百分点以上。

其三，因大量资源向农村回流，使得农民原来的因经济关系紧张而普遍爆发的与基层政府的矛盾冲突趋于缓和，而转变为一般性的农村内部的财产利益纠纷，整体上改善了农村的稳定状况，这是“三农”能再次承载危机转移的代价的社会基础。

这些，都成为中国经济在遭遇华尔街金融海啸之际仍能有惊无险地从容应对的重要的基础性条件。