（一）近年来宏观环境的新变化

（一）近年来宏观环境的新变化 1. 资本过剩条件下中央政府政策调整为“亲民生”

从前面的分析可知，一方面，为了应对1993年财政、金融和外汇三大赤字危机而于1994年紧急推出的“分税制”改革，儿乎立即改变了中央与地方的收入分配格局。同时，因中央、地方间财权和事权的更不对称而形成了中央财政盈余及地方的财政赤字同步年年攀升的局面。另一方面，应对1997年东南亚金融危机带来的连锁反应而开始实施的到2002年最终完成的银行商业化改革，也使得中央政府进入了以经营垄断性金融收益为主的“白领政府”阶段。于是，银行改革之后很短时间内，中央层面便呈现出资本过剩。

2003年以来的财政盈余和资本过剩，客观上也是新世纪中央政府进入“白领政府”阶段后，下决心改变半个世纪以来的“亲资本”政策导向，开始实施“亲民生”政策的客观背景。

在此之前，实事求是地看，无论是中央还是地方政府都还在“蓝领政府”阶段。这个阶段的政府行为，其实都必然遵从世界上的发展中国家政府在“发展主义”导向下追求经济增长的一般规律，即：在资本要素极度稀缺的压力下，在仿照西方的在地化产业资本建构的现代上层建筑的高负债特征下，几乎都势所必然地、内在地具有“亲资本”的政策导向。只有在资本不再属于稀缺要素和国家债务压力下降成为客观具备的外部条件时，发展中国家的政府才可能真正贯彻“亲民生”政策。

例如：1993年中央政府提出要在2000年基本解决8000万人口的贫困问题的“八七攻坚计划”时，正值中国遭遇宏观经济危机——1993年政府因面临严重财政赤字向银行透支、金融体系被财政提走全部资本金且严重贷差、外汇储备已经不足支付外债还本付息等三大赤字并发的宏观风险；放权让利的改革则使政府财政占GDP的比重在分税制前夕下降到仅12.6%，连官员、军人和教师工资都难以支付，更何况增加直接瞄准贫困户的扶贫开支！

执行“八七攻坚计划”后，遂使这个计划得到的国家投资，主要投向了贫困地区的产业资本建设，配合了中西部如饥似渴的“招商引资＋跑马圈地（圈水、圈矿）＝资源资本化”的发展高潮。这比以往1980年代提出的开发式扶贫主要投资于“创造增长极”更甚一筹。这个时期，有个别非官方的调查指出，国家扶贫资金到达贫困户的比例越来越低。

同期，由于农民现金开支的刚性不能随收入增长速度下降而减少，遂发生了在农民生存依赖的资源减少的压力下以追求现金收入为目标的、欠发达地区的农村劳动力为主体的外出打工潮。

可见，中国在此之前一直延续的依赖从农村提取资源和剩余来支撑发展，同时又依赖向农村转嫁成本来应对经济危机的政策，内涵性地具有发展中国家高负债压力下的政府一般行为特征。

而在国家层面进入工业化中期阶段，资本过剩也终于出现的时候，中央政府领导人也不失时机地推出以人为本的“民生新政”；胡锦涛总书记明确指出“工业化初期阶段农业支援工业、农村支援城市；进入工业化中期阶段则需要工业反哺农业、城市反哺农村……”。

2. "发展主义”导向下的地方政府过于依赖资源环境，难以真正“以人为本”

九十年代以来的一系列财税和金融改革使中央层面在新世纪进入资本过剩时代；同时，中央垄断控制的金融部门，在利益导向的市场化改革中异化于产业经济，也使地方政府失去对金融机构控制权而普遍陷入了严重的资本短缺。这恰在本质上决定了欠发达地区的地方政府的实质政策导向，只会是愈发单一“亲资本”的“发展主义”，恰与中央政府倡导的“亲民生”政策相对立。

在宏观经济转入高涨后，以往危机发生时势必向“三农”领域转移成本的政策机制持续发生作用，其最明显的表现就是：新世纪以来各地的地方政府在资本短缺的压力下，近乎疯狂地违规违法从农民手中征占土地以从银行套现，并不计破坏生态环境的代价去招商引资，以追求GDP。资源的加速流出和生态环境的严重破坏，使得这些地区的农村在资本化的过程中只是成为外部产业资本和地方政府掠夺性地获取收益的来源，而没有成为真正能吸纳沿海过剩资本的“资产池”。

于是，在2004-2006年中央政府完全取消了本归地方政府占有的农业税之后的“后税费时代”，征地、环境污染引发的冲突，便取代农业税费征收中的官民矛盾成为农村社会冲突的主要根源。

新世纪以来的这一轮由地方政府和因内在的流动性获利动机而必然具有投机性的金融资本二者联合推动的征地高潮，已经是改革以来的第三次圈地“高潮”，土地增值部分的收益分配，只有20%一30%留在乡以下，其中农民的补偿款占到5%一10%；地方政府拿走了土地增值的20%—30%；开发商拿走了土地增值收益的40%—50%（李军杰，2007）。而且往往由于暗箱操作、征地补偿分配混乱，乡（镇）、村、组、农民之间缺乏可操作的分配方法，导致了大量的上访、对抗性事件的发生（刘田，2002）。近几年来，全国1/3以上的群众上访事件是因为土地问题，其中由征用农民土地引起的事件高达60%以上。国土资源部数字也显示，仅2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访是征地纠纷，这其中87%是征地补偿与被征地农民的安置问题（邹丽萍、杨克斯，2005）。

截止到2005年，我国失地或部分失地农民的数量在4000万一5000万人左右，且这一数字以每年200万一300万的速度递增（王鹤龄，2005）。照此速度，在未来20-30年的时间里，我国失地农民将会增至1亿人以上。