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北宋行政区划:宋解决了汉唐军阀割据的问题,是中国区划的转折点

宋朝,是中国历史的一个转折点。在宋朝之前,地方分权和中央集权不断斗争,反复不断;宋朝及其之后,中央集权加强,地方再无割据之力。宋朝,是历史上第一个成功解决地方割据的王朝,此后的元明清三代继续在宋朝的基础上发展,逐渐形成了几天的疆域规模。宋朝在此方面的成功,主要得益于宋朝的行政区划制度。

一,四大监司的出现:地方权力从此分散

627年,唐太宗依据“山河形便”,将全国划分为了10个道,作为监察区。此后,道逐渐从行政监察机关演变为了地方行政机构。开元十五年,唐玄宗将全国划固定为15个道。安史之乱,唐朝由盛转衰,地方的节度使、观察使、采访使等割据一方。

宋朝创建后,行政区划在唐朝的基础上做出了很大的调整,出现了路制。路,顾名思义,和交通、行军有关,其来源和统一战争相关。在北宋统一过程中,中央向地方派遣了各路大军,后来就将一路军队控制的地区称为“路”。如964年,宋军分北路军和东路军出征后蜀,蜀国灭亡后,就将两路大军控制地区合并为了“西川路”。

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北宋采取了兵财分治原则,因而作为地方长官的不是统率军队的都部署,而是掌管财政的转运使。转运使,来源于随军转运使,原本是负责军队的后勤,如调配、运输粮草等。战争结束后,转运使负责将地方钱财、粮草等物资运往中央,因而掌控了地方财政大权,隶属于中央的“三司”管辖。宋朝统一战争中,转运使职务非常重要,进而演变为了地方长官,不仅有财政权,还有行政权。

随着全国不断统一,宋朝的路也不断增加。997年,形成了15个路,分别是京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡西、广南东、广南西。每个路设转运司为最高行政机构,路制初具规模。到北宋中期,经过调整,又形成了23个路。路的数量不断在变化,这里不再一一列举。

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宋初路的最高机构是转运司,其权力较大,政务繁多。为了解决这个弊端,宋朝陆续在转运司之外又设置提点刑狱司、提举常平司和安抚司来分割地方事权。(1)提点刑狱司的设置是为了分割转运司的司法权,两者在宋代分分合合,到1033年,提点刑狱司的设置成为了定制。(2)提举常平司是配合熙宁变法设置的,主要是负责农田水利、粮食等以推行新法,分割了转运司的财权;(3)安抚司直接来源于宋初的各路行军都部署,其长官由文官担任,主要掌管地方的厢兵。

转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚司,都被称为“监司”。四路监司权力平行,互不隶属,相互牵制,有利于中央对地方的控制。在宋代,四监司经常合并和分离,但是转运司和安抚司一直是独立存在的,这体现了兵财分离的原则。

过去的行政区有固定的区域、治所、机构和人员,但是宋代四监司不仅权力不同,就连治所、管辖范围也不同。1051年,宋仁宗下诏:“诸路提点刑狱司廨舍与转运使副同在一州者,并徙他州”,也就是不准提点刑狱司和转运司在同一个州办公,如湖南路的两者原本都在潭州(长沙),诏令发布后,湖南路提点刑狱司不得不迁徙到衡州(衡阳)。

... 北宋区划框架

四路的管辖范围也不同,甚至出现了路的数量不一致的情况。在北宋前期,出现了18个转运司路,但是提点刑狱司路却有23个路。路的设置,改变了汉唐区划固定区域、固定治所、固定机构、固定人员、权力集中的现象,采取分而治之、相互牵制的方针,对后世影响也非常深远。


二,节度使沦为虚职,文官治国逐渐形成

州,是县级之上的机构。汉代,州是最高地方行政机构,管辖郡县,长官为节度使或者州牧;南北朝,州的数量增多,其职权逐渐和郡混杂,于是隋朝选择州郡合一(或者是废郡留州),州取代了过去郡的地位。唐朝后期,节度使、团练使、防御使、刺史等成为了藩镇长官,他们掌握军事、财政、行政大权,割据一方。

宋朝时期,州一级的机构除了州之外,还有府和军。府是重要地方的州级机构,而军是边疆军事重地的州级机构。宋朝初期,节度使等依然是州级机构最高长官。

为了防止唐后期藩镇割据局面出现,赵匡胤通过一系列的措施来削弱节度使的权力,主要有:(1),通过“杯酒释兵权”等措施,废除了节度使的兵权,将地方精锐调入中央,组建禁军;(2),规定节度使不得干预除所驻州之外(所谓支郡)的政务,缩减其管辖范围;(3),逐渐设置知州来取代节度使。

... 节度使出行

知州,全名为“权知某军州事”,权,也就是暂时的;知,就是管理。知州,最初就是中央派遣到地方,暂时管理军务(只要是厢兵)和政务的,他们基本上都是文臣。知州取代节度使,是北宋文官治国的重要步骤。知州一般都是皇帝亲信,官阶为二品或以上,高于节度使的三品。

在宋太祖和宋太祖时期,知州担任地方长官的情况还不算多。后来逐渐形成了节度使不赴本任的规矩,于是节度使等只能够留在京城,沦为了虚职,甚至节度副使,团练使等成为了贬官的虚衔。与此相反,知州的数量却不断增加,并且演变州级的正式长官。

... 北宋文官

为了牵制知州,宋初又设立通判,作为州一级的监察官。通判的设置,使得知州处处受制于人,造成了行政效率的降低,所谓“既非副贰,又非属官,故多与长吏忿争……长吏举动必为所制”。974年,宋太祖明确了通判在州中低于知州的地位,通判从此成为了州的副长官。

三,县级机构的恢复运转

节度使沦为虚职,知州通判设置,使得州县运转恢复唐朝的形态,于是州府的属官也开始恢复了运转。同时恢复正常运转的还有县级机构。唐五代时期,节度使等控制地方,县令的工作也就是为藩镇征收赋税,并趁机搜刮民财产。而原本管理县级军事、治安的县尉则因为和节度使职能重合而不设。

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宋朝创建后,随着节度使的权力逐步被废除,县令开始恢复其县级的司法权。962年,恢复了县尉的设置,以掌管乡村地区的治安,于是节度使的治安权被限制在城镇。与此同时,知州的下属官员——知县也开始出现了。961年,开封、洛阳等四县的县令被撤销,设置了知州。对于节度使控制的地区,则在县令之外再设知县,以分割其权力。

县之下,有镇。在宋朝之前,镇原本是边疆地区的军事机构,如北魏有六镇,唐朝天宝年间有十镇,其长官为节度使。唐朝后期,藩镇割据,将镇从边疆蔓延到了内地,并设置了镇将驻守,控制要害地区。北宋统一后,镇将逐渐退出了历史舞台,取而代之的是监镇。监镇是低级官员,归知县管辖。

北宋的经济发达,许多草市逐渐形成了市镇,全国新设置了大量的市镇。市镇经济的繁荣,使得北宋的商品经济从城市蔓延到了农村。为了适应形式的发展,北宋中后期在镇中设监税,负责征收镇中的商税和盐酒茶等垄断行业的经营等。北宋的镇,正是成为了县级之下的行政机构,其职能也从军事转为了经济,一直影响至今。

... 草市

结语:北宋通过一系列的措施,废除了节度使等藩镇长官的权力,解决了地方割据的问题,影响深远。北宋北部出现了难得的百余年的和平现象,和北宋加强集权有密不可分的关系,这种和平局面为北宋经济、文化达到顶峰创造了条件。不过,北宋过分推行“强干弱枝”“守内虚外”,导致边疆危机严重,军队战斗力不足,最终未能成功抵御辽夏金元的入侵,这也是值得反思的。